ПоделитьсяДискриминация, демонтаж независимости судебной власти, отсутствие дискуссии при «высочайшей общественной значимости планируемых преобразований» – лишь некоторые термины, которыми Тамара Морщакова комментирует идеи по пересмотру Конституции.
Как можно реализовать идеи Путина по реформированию Конституции без созыва Конституционного собрания, нужен ли для легализации идей президента референдум, зачем в политическом поле появился Госсовет, в интервью «Фонтанке» рассказала судья Конституционного суда в отставке, член Конституционного собрания 1993 года Тамара Морщакова. Один из авторов действующей Конституции России указала на риски и странности заявленных изменений.
Поделиться- Тамара Георгиевна, как одним словом вы можете назвать то, что началось 15 января, когда Владимир Путин объявил о своих мыслях по поправкам Конституции? Кто-то говорит «спецоперация», кто-то – «конституционная реформа», кто-то более хлёсткие термины употребляет про «узурпацию».
– Я бы сказала, что ничего совсем нового не началось. Потому что определенные идеи, которые оглашены, являются продолжением того, что и так есть, нередко звучит в общественном пространстве, воплощается в государственных практиках, требует их корректировки, даже предъявляется в качестве претензий к Основному закону страны и потому, в частности, не может не беспокоить.
Это касается, например, позиции по поводу исполнения решений органов международной юрисдикции, Европейского суда по правам человека, что связано с признанием Россией обязательств по международным договорам, которое называют приоритетом норм международного права. В связи с этим ничего нового не началось. Но более того, начаться не может. Ведь первые две главы Конституции, которые закрепляют и положение России в качестве члена мирового сообщества, и основы ее конституционного строя, и права и свободы человека, президент не имеет в виду подвергнуть пересмотру. Пересмотреть их нельзя иначе, как заменив Конституцию в целом. Но явный посыл для общественного осознания, что страна как дорожила своим суверенитетом, так и будет продолжать дорожить им, определенно присутствует в обсуждаемом программном документе.
В социальной политике – ну что ж, может быть, начнётся что-то новое. Осознание как неудовлетворительного экономического уровня развития и решения социальных проблем, на котором мы находимся, есть и у власти, и у общества. Но, возможно, это возвращение к старым инвективам, которые формулировались и до 2012 года, и в 2012 году провозглашались актуальными, однако не были исполнены.
- «Ни первая, ни вторая главы («защищённые» главы Конституции РФ. – Прим. ред.) не должны быть затронуты. Мы просто добавляем новые моменты», – сказал в четверг Путин. Действительно нет нужды собирать Конституционное собрание, глядя в список заявленных Путиным перемен? Разве они не касаются положений первых двух глав?
– Собирать Конституционное собрание действительно не нужно. Цитата Путина предельно чётко показывает эту позицию.
- Но ведь верховенство международного права – это положение защищённых глав. Как можно поднять статус национального права над международным без коррекции статьи 17 – «в РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией» или статьи 46 – «каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты»? Это как раз «защищённые главы».
– У правил о верховенстве Конституции есть определённые охраняющие его рамки, поставленные самой Конституцией. И сама Конституция подтвердила не только в первой и второй главе, но и в статье 79-й («РФ может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ». – Прим. ред.), которая находится в третьей главе, что участие России в разных международных соглашениях возможно, если это не противоречит основам конституционного строя, а также правам и свободам человека. Это сейчас было заявлено в послании президента и является прозвучавшим еще раз в публичном пространстве заверением: «мы дорожим своим суверенитетом». Очевидно для тех, кто в этом сомневался?
- Многие воспринимают эти слова буквально. Мол, «граждане, приготовьтесь, скоро ЕСПЧ для вас перестанет существовать». Члены рабочей группы по подготовке поправок «Фонтанке» так и сказали, надо создать другие, «более эффективные, чем ЕСПЧ», институты. Опасения напрасны?
– Нет. Опасения утратить возможность защиты в ЕСПЧ не напрасны – с точки зрения разумного пессимизма. Потому что надеяться всегда на хорошее – это довольно детская забава. Нужно видеть потенциальную опасность отрицательных шагов. И теперь политически кто-то может разыгрывать эту карту – пытаться её реализовать. Но сделать это будет нельзя в рамках существования первой и второй главы действующей Конституции. Незыблемость первых двух глав была подтверждена сейчас и президентом, и председателем Государственной думы – если говорить о самом высоком уровне, на котором это снова озвучено.
- Но если на самом деле президент задумал отказ от обязательств, взятых Россией на себя в рамках членства в Совете Европы, если на самом деле стоит задача удалить из нашей жизни механизм защиты прав через Страсбург, мы должны писать новую Конституцию?
– Сначала мы должны денонсировать всё то, что позволило нам войти в Совет Европы. Наши обязательства де-факто и де-юре блюсти и исполнять решения ЕСПЧ записаны в международном соглашении. И без этих обязательств, без этих условий нас в Совет Европы бы не приняли. Значит, сначала надо навести искомый «порядок» в собственных международных отношениях: отказаться от Совета Европы и Европейской конвенции о защите прав человека. Вот тогда можем менять «защищённые главы» Конституции, заменив её другой.
- Иначе это юридически сделать невозможно?
– Иначе недопустимо нарушается требование соблюдать международные договоры – если и пока государство из них не вышло. И иначе, действительно, невозможно отказаться от конституционных ценностей, пока действуют поддерживающие их обязательства государства по международному договору. Нельзя же сначала изменить эти ценности, запретив обращаться в ЕСПЧ, а потом выходить из позволяющего это договора? Так не получится. Это демонстративное нарушение еще и установленного Конституцией порядка её изменения. И разве можно в ходе объявленного народного опроса рассчитывать на поддержку шагов, лишающих, в частности, права обращаться в Европейский суд? При противоположных обещаниях в официальных заявлениях!
- Да, президент анонсировал некий опрос мнения россиян о конституционной реформе. Это референдум?
– Вопросы на референдум – согласно конституционной статье 135 – может вынести только Конституционное собрание, если речь идёт о замене основного закона страны. Собрание рассматривает сначала вопрос о необходимости отказа от действующей Конституции, готовит другую. И только потом проект новой Конституции Конституционное собрание может либо само принять, либо вынести на референдум.
- Можно ли реализовать то, что хочет Путин, без созыва Конституционного собрания?
– Здесь я должна сказать, с моей точки зрения, гораздо более важную вещь. То, что сказал Путин, можно реализовать при действующем тексте Конституции. И оно уже реализуется, благодаря её статье 79 и благодаря положениям статьи 125 о расширении компетенции Конституционного суда. Для этого не нужно собирать писателей и бизнесменов, спортсменов и работников искусства, представителей комитетов Госдумы, неюристов. Для таких поправок в Конституцию не нужно собирать и Конституционное собрание.
- То есть 75 граждан, которым предстоит сформулировать поправки, – это не правовой механизм?
– Это правовой механизм – он создан президентским указом, но имеет только то значение, что собрана группа людей, которая может сформулировать, если хотите, предварительные позиции – мнение о том, как именно реализовать в основном законе прозвучавшие в послании президента идеи конституционной реформы. И президент представил их как требующие – в соответствии с Конституцией – принятия федеральных конституционных законов. Он это прямо оговорил. Речь идет о подготовке проектов таких законов – до и для последующего их внесения в порядке законодательной инициативы – она принадлежит не созданной группе разработчиков проектов, а официальным органам власти или одной пятой членов СФ или депутатов ГД. Изменения в корректируемые главы Конституции можно вносить федеральным конституционным законом о поправке к Конституции, который вступает в силу после одобрения законодательными органами не менее чем двух третей субъектов Федерации.
- Путин предложил ввести запрет на участие в президентских выборах тем, кто имел иностранное гражданство. А как же лица, которые получили гражданство РФ после присоединения Крыма, жители Донбасса, белорусы, которые переезжают жить в РФ? Получается нарушение Конституции, где все граждане страны равны в правах.
– Мы пока ломаем копья по поводу несуществующего. Если это было бы в документах так безоговорочно, то, скорее всего, являлось бы дискриминацией, нарушением 19 статьи Конституции и положений многих международных актов, хотя специальные требования к определенным видам деятельности в зависимости от её характера ими не исключаются. В субъектах РФ, например, хотели ввести норму о том, что претенденты, выдвигающиеся кандидатами на выборах президента, должны владеть языком титульной нации. А Конституционный суд, проверяя это положение и исходя из конституционного требования не дискриминации, подтвердил, что такое требование могло бы быть введено еще только через много лет, в течение которых государство обеспечивало бы возможность изучения этого языка для каждого гражданина. Так просто, без других нормативов, гарантирующих равные права граждан, такое ограничение нельзя ввести в силу запрета дискриминации.
- Запрет госслужащим иметь двойное гражданство укрепляет институты власти или наоборот? Это зачем тащить в Конституцию?
– Невозможно пока даже представить себе общую абстрактную формулировку этого предложения как нормативного. Оно явно не соответствовало бы конституционному запрету вводить несоразмерные ограничения, не пропорциональные конституционно признаваемым целям. Может быть, это – пожелание законодателю рассмотреть допустимость подобного варианта регулирования, в конкретных рамках. Иначе оно не может быть сформулировано как соответствующее основам конституционного строя и правам граждан.
- Президент согласился с тем, что ограничение нахождения у власти более двух сроков может действовать независимо от того, избирался ли он на должность два раза подряд, или в любом случае избрания дважды – это кость, брошенная интеллигенции?
– Мне это неизвестно. Но с точки зрения юридической формалистики, не обольщаясь надеждой на адекватное истолкование духа конституционных норм, думаю, что исключение слова «подряд» целесообразно. Конституция основана на общем принципе сменяемости власти, который не допускает, чтобы запрет избираться более двух раз относился только к случаям избрания на должность два раза друг за другом. Если убрать слово «подряд», легче правильно трактовать конституционный смысл этого принципа – исключаются любые спекулятивные попытки исказить его.
- Можно ли предлагать голосовать за предполагаемые поправки пакетом? Или нужно голосовать каждую отдельно, как на первой встрече членов рабочей группы по выработке поправок предложила Елена Альшанская. Путин сказал, что отдельно «технически сложно».
– На народное голосование (по данным СМИ, пройдёт 12 или 26 апреля 2020 года. – Прим. ред), референдум, решения которого приобретают силу закона, пакетом предложения вынести нельзя – требуется проводить отдельное голосование по каждой поправке, поскольку иное исключает для голосующих свободное волеизъявление по существу каждой законодательной новеллы. А создать единый федеральный конституционный закон о поправках в Конституцию – можно, хотя воспринимается это трудно. Но при этом, естественно, должна быть последовательно рассмотрена в ходе чтений законопроекта в Госдуме и его одобрения в Совфеде, а также и проголосована каждая отдельная поправка.
- Сколько времени необходимо на то, чтобы весь этот проект грамотно и юридически выверенно реализовать?
– Тут нет ответа, потому что грамотная реализация всего зависит не только от времени, но и от того, кто этим занимается.
- Нам их показали. Некоторые из них даже смогли рассказать «Фонтанке», зачем им это самим.
- Там мало юристов...
- Соответственно, трех месяцев, которые оговорил Путин, им не хватит?
- Да не в трех месяцах дело – независимости и профессиональных специализаций не хватит. Конечно, позиция созданного рабочего органа не легитимирует поправки в Конституцию, хотя текст будет им предложен. Когда в свое время по указу президента Бориса Ельцина было создано Конституционное совещание по подготовке действующей Конституции, оно тоже не было уполномочено ни провозглашать, ни представлять подготовленный документ. Хотя тогда в обсуждении принимали участие более пятисот специалистов. А здесь при узком и не специализированном формате группы на её участников не может быть возложена ответственность за содержание и юридико-техническое оформление законопроектов. Это и не предполагается. Проект должен пройти полноценную процедуру рассмотрения и одобрения в законодательных органах, ответственность которых приобретает особое значение (после разговора с Тамарой Морщаковой стало известно, что предложения о реформе Конституции были подготовлены ещё до послания президента 15 января, где Путин заявил о необходимости их проработки. – Прим. ред.).
- Вы увидели в происходящем возможности для продления власти Владимира Путина не в статусе президента России после 2024 года? Зачем Госсовет тащить в Конституцию?
– Освободившись от своего президентского статуса, он, со всей очевидностью, может стать руководителем новой структуры.
- Что нужно сделать, чтобы Госсовет стал главным органом в стране, что для этого необходимо?
– Это зависит от функций, которыми будет наделен этот новый конституционный орган. В Конституции следовало бы также прописать, каким образом определяются его полномочия и статус его членов. Пока нет деталей регулирования, нет основы, чтобы можно было дальше рассуждать о Госсовете.
- «Не вижу таких предпосылок», сказал нам декан юрфака СПбГУ Сергей Белов про связь изменения Конституции и продление власти Путина после 2024 года.
– Прогнозировать в данной ситуации невозможно. Не из-за страха в связи с известным поэтическим утверждением, что «ясновидцев – впрочем, как и очевидцев - во все века сжигали люди на кострах». А из ощущения бессмысленности делать прогнозы, не имеющие объективных предпосылок.
- С нами пока играют втемную?
– Я этого не знаю. Но если это и не игра, а реальная политика, то пока еще отсутствует информация о предполагаемых вариантах осуществления заявленных мер по усовершенствованию нашего внутреннего государственного устройства.
- Заявленные перемены усиливают роль вертикали власти или действительно можно говорить про усиление принципа разделения властей, про ослабление президентской власти в пользу власти парламентской?
– И не то, и не другое. Парламенту предлагается роль согласующего, а не решающего самостоятельно органа. Он будет обсуждать кандидатуры министров или даже утверждать их в должности. Пока ему не будет отдана решающая в этой области компетенция – определять как, из кого будет формироваться кабинет министров, без последующего утверждения или возможности пересмотра решений парламента кем-то выше, роль парламента особенно не усиливается. Хотя появится больше предметов для дискуссий.
Тем более нельзя сказать о каком-то укреплении судебной власти, если планируется удаление с должности судей высших судов Советом Федерации по представлению президента, т.е. через те же институты, которые обеспечивали их назначение.
- Чему же должно служить предложение, что судей Конституционного и Верховного судов по представлению президента может удалять с должности Совет Федерации, «в случае совершения ими проступков, порочащих честь и достоинство судьи»?
– Понятно, что полномочие президента предложить Совету Федерации удалить какого-то конкретного судью Конституционного или Верховного суда с должности угрожает независимости всего судейского корпуса высших судов. И надо сказать, что на законодательном уровне для судей КС в 2010 году уже введена почти такая же процедура. В ней нет только инициирования отрешения судей от должности президентом. Если Пленум Конституционного суда решит, что кто-то из судей не может продолжать осуществлять свои судейские полномочия и сохранять судейский статус – либо потому, что обнаружились нарушения в процедуре назначения, либо потому, что судья совершил подрывающий авторитет судебной власти проступок или занимается другой деятельностью, не совместимой с судебной, – то в таких случаях последнее слово за Советом Федерации, который, однако, принимая решение голосованием, и руководствуясь, очевидно, своей убежденностью, может как позволить, так и не позволить занимающемуся, например, предпринимательством или политикой оставаться среди судей КС. Это никак не служит дополнительной гарантией независимости. Речь о том, что такие возможности Совета Федерации в процедуре удаления с должности судьи КС уже имеются. Просто они, к счастью, не были ни разу использованы.
Сейчас действует и процедура продления полномочий председателей Конституционного и Верховного судов, которые по представлению президента каждые шесть лет могут быть либо оставлены в своей должности, либо смещены с нее Советом Федерации. И «соучастие» президента и СФ в этом процессе ничего не добавляет к защите статуса судьи, напротив, разрушая действие принципов судейской независимости и несменяемости в отношении руководителей высших судебных инстанций. Конечно, возможная инициатива президента по поводу отрешения от должности всех судей высших судов может завершить демонтаж независимости судебной власти.
- Куда вы будете смотреть дальше, чтобы понять, что действительно задумал президент?
– Я не стану гадать, что в такой ситуации задумывается. Это само по себе не предмет юридического анализа. Надо смотреть на реальное правовое развитие этой ситуации: при заявлениях президента о не реализованном еще потенциале Конституции – а ею программируется в стране развитие демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления – объявленная реформа не должна создавать опасность отказа от названных целей. Поэтому в общественном пространстве и для профессиональных юридических сообществ должна быть обеспечена доступность информации о ходе обсуждения реформы, проектируемых решениях, выдвигаемых предложениях, альтернативных вариантах достижения названных целей и легитимации результатов реформы. Этого требует защита Конституции, если исходить из слов президентского послания Федеральному собранию, что «фундаментальные основы конституционного строя, права и свободы человека еще на многие десятилетия будут оставаться прочной ценностной базой для российского общества».
Нельзя, однако, не акцентировать внимание на том, что изначально запрограммированы такой формат и такое скоростное решение сложных задач, которые не предполагают ни общественной, ни экспертной поддержки, ни тем более дискуссии по проблемам заявленной конституционной реформы. Не состоялось это и до её начала. И это при всей высочайшей общественной значимости планируемых преобразований.
Николай Нелюбин, специально для «Фонтанки.ру»
