ПоделитьсяСущественный момент законопроекта по изменению Конституции – отказ от слова «подряд» про два президентских срока. Специально для «Фонтанки» предложения Путина «перевёл на русский» тот, кто писал Конституцию 27 лет назад.
Скорость реформирования главного закона России, предложенная президентом Владимиром Путиным, его пресс-секретарь объясняет традиционно загадочно. «Любые инициативы главы государства встречаются с большим вниманием и реализуются в приоритетном порядке. Это реальность, в которой мы существуем. Пока каких-то четких дат мы не ставим, но очевидно, что в долгий ящик ничего откладываться не будет», – сказал Дмитрий Песков на следующий день после внесения в Госдуму 22 поправок к Конституции. Спикер Госдумы Вячеслав Володин демонстрирует готовность держать заданный Путиным темп. «Работа над поправками в Конституцию, которые внесены президентом, нас ко многому обязывает, мы должны сейчас фактически перейти на круглосуточный режим», – сказал бывший замруководителя администрации президента.
Скорость принятия поправок – попытка избежать негативной реакции общества, считает Сергей Цыпляев, участник Конституционного собрания 1993 года, полпред Бориса Ельцина в Петербурге в 1992 – 2000 годах. В интервью «Фонтанке» декан юридического факультета Северо-Западного института управления РАНХиГС рассмотрел все предложения президента и пришёл к выводу, что цель происходящего – попытка консолидации общества, которая при этом не связана с попытками продления власти Владимира Путина. В «хитрую задумку», которую нам пока ещё не показали до конца, соавтор Конституции не верит.
Поделиться- Сергей Алексеевич, Путин принёс депутатам 22 поправки. Большая часть из них – это последовательное внедрение в Конституцию запрета на двойное гражданство. Для министров, депутатов, сенаторов, судей и других чиновников. Разве это соответствует Конституции, где записано, что все граждане РФ равны в своих правах?
– Соответствует. В этом смысле противоречия нет, потому что у нас на различные должности есть определённые квалификационные требования, которые предъявляются равно ко всем. Если, например, вы хотите быть президентом, надо прожить 35 лет. Ценз оседлости может вводиться. В этом смысле все одинаковы в этой ситуации.
- Нашумевшая поправка о «приоритете национального законодательства над международным». Неудобные решения международных органов впредь будут проверяться Конституционным судом на соответствие главному закону России. Разве это не затрагивает статью 15, гарантирующую приоритет международных договоров, то есть статью из «защищённой главы», которую можно менять только через принятие новой Конституции?
– Тут есть тонкость. 15-я статья говорит о том, что ратифицированные РФ договоры и общепризнанные нормы и правила как часть конвенций, к которым мы присоединяемся, имеют приоритет перед российскими законами. А дальше возникает коллизия, которую Конституция не обсуждает. Что делать, если возникает коллизия с самой Конституцией? Например, ситуация, когда у нас 2-я глава запрещает гражданам, находящимся в местах заключения по приговору суда, участвовать в голосованиях, избирать и быть избранными, а ЕСПЧ принимает решение, что это, конечно, неправильно, – это означает, что заключённые должны иметь право голоса. Мы тогда должны признать, что этот пункт Конституции не действует, и менять Конституцию.
Вообще-то говоря, это тонкая история. Непонятно, как поступать в такой ситуации. Это ведь «защищённая глава». Изъятие этой позиции – это процедура по принятию новой Конституции. Ясно, что никто на это не пойдёт. Ситуация остаётся замороженной. Если быть последовательными, надо тогда выходить из Совета Европы.
- Но уже сенатор Клишас как официальный представитель путинского законопроекта уточнил, что отказа от СЕ и, как следствие, от ЕСПЧ не будет.
– Конечно. Поэтому дальше начинается поиск компромиссов. Уже существуют ситуации, по которым решение есть, но по разным причинам оно откладывается, не выполняется. Именно эту коллизию они и решили отрегулировать допиской про решения межгосударственных органов, которые противоречат Конституции, а потому не исполняются. Соответственно, главным в России по этим спорам становится Конституционный суд, которому отдают решения по таким ситуациям.
- Сокращение числа судей Конституционного суда почти вдвое гарантирует президенту отсутствие проблем? По Конституции их 19. Путин предложил оставить 11.
– На самом деле, интересная ситуация. Я вообще не сторонник перемен непонятно зачем. Но мы помним, что Конституционный суд сначала состоял из 11 человек. Во времена Зорькина. Потом Ельцин увеличил их численность до 19. Теперь возврат к 11. Я думал, что будет большая пертурбация КС, но, как мне пояснили знатоки, их там сейчас всего 15. И у четверых из них в течение года заканчивается срок полномочий.
То есть мы наблюдаем соединение фактической ситуации с юридической. Это не вызовет кадровых перемен. По моему представлению, что 11, что 19 – никакой разницы, с учётом всех остальных изменений Конституции, которые можно делать, а можно не делать. Смысла «заводить баркас» ради заявленных изменений нет никакого.
Другое дело, что незыблемость Конституции имеет самостоятельную ценность. Чем меньше она меняется, тем лучше. Если бы постоянно вносились правки в Ветхий и Новый Завет, религия бы давно развалилась, потому что никто бы эти документы не уважал. То же самое с Конституцией. Конституцию правят только в случае крайней необходимости.
Подавляющее число заявленных поправок не носит характер необходимых и неотложных. А когда Конституция начинает размываться, то сначала это кажется несущественным, потом начинают прорываться революционные действия, поскольку революционное сознание входит в плоть и кровь. «Да чё нам эта Конституция, мы же знаем, что надо делать по-другому!» Отношение к основополагающему почти священному документу размывается.
- Путин намерен получить право фильтрации решений парламента через КС. То есть если вдруг этот или будущий парламент решит объявить Путину импичмент, КС его защитит?
– Здесь не про импичмент речь. А про принятие законов и наложение права вето. Уникальная ситуация, которая редко где получается. Считаю это решение вредным. Поскольку КС втягивается в политический процесс, начинает ставить на закон печать «проверено». В такой ситуации работает уже не как суд, а как надзор. Это другая функция. Слово «надзор» там появилось не случайно. Если гражданин или иная структура выясняют, что в законопроекте содержится норма, которая противоречит Конституции, то судьи попадают в неудобное положение. Они ведь уже поставили печать «соответствует Конституции», а в поправке говорится о соответствии Конституции закона, не норм по отдельности, а закона в целом.
Если кому-то эта вещь кажется очень правильной, на самом деле она неверная по существу разделения властей. Она понижает статус КС, втаскивая его в политику. Это так же плохо, как идея давать право законодательной инициативы судьям. Политический процесс – это большой ущерб репутации суда. Вообще КС сегодня досталось больше всего. Единственная правильная идея – отрешение судей высших судов от должности тем же способом, которым их назначают. Ходатайство президента и решение Совета Федерации. Система импичмента судьи в Америке точно такая же.
- Поэтому и Генпрокуратуре дают право надзора «за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина»? В действующей редакции главного закона страны этого нет.
– Отдельная печальная история. Когда писалась Конституция 1993 года, один из её авторов, Юрий Хамзатович Калмыков (министр юстиции в 1993 – 1994 годах. – Прим. ред.), считал, что прокуратуры в Конституции вообще быть не должно. В исходном тексте её и не было. Предполагалось, что прокуратура будет играть ту же роль, что и в Америке, – исполнительная власть, , представляющая гособвинение в судах. Функция надзора за всеми не вписывается в конституционную идею разделения властей. Вот и всё. Валентин Степанков (генпрокурор в 1991 – 1993 годах, депутат Госдумы в 1995 – 1999 годах, замсекретаря Совбеза в 2003 – 2004 годах) бедный и печальный ходил по Конституционному совещанию и просил куда-нибудь прокуратуру записать. В итоге прокуратуру записали в раздел «судебная власть», что само по себе удивительно. Это уже потом, при Путине, главу скорректировали на «судебная власть и прокуратура». Но в Конституцию не внесли ни одного слова про функции прокуратуры. Зачем она нужна? Прописали это потом в законе, что, конечно, странно. Конституционный орган без полномочий. Сейчас этот пробел постепенно устраняют. Это не позитив, не негатив. Никакие перемены про Генпрокуратуру. Констатация факта. И большинство других предложений президента – никакие. Они описывают факты либо перетаскивают в Конституцию положения, которые де-факто уже зафиксированы в законодательстве. На самом деле, позиции усиления централизации президентской власти уже произошли. Их тащат в Конституцию.
- Вычеркивание слова «подряд» из статьи про ограничение президентской власти двумя сроками. И это «никакое» предложение?
– Это редкий пример серьезной позиции. Если нам как обществу удастся это удержать, то мы получим ограничение президентской власти. Это действительно важно. Нам преподносят это как некий гарнир, но, по существу, это центральный пункт всего, что предложено. Именно это – плановая смена руководства – нам никак не удаётся. Смена поколений политиков без спадов, потрясений, переворотов, бунтов и так далее. Самая главная вещь.
- У нас в своё время была история с губернаторами, которые, отсидев два срока, после смены правил игры оставались на третий, который считался как новый первый. Помните? Путин может провернуть этот фокус?
– Конечно помню. Но Путину это не нужно. Это уже будет норма не для него, а для следующего президента. Если бы он хотел продолжать, он бы просто отменил эту позицию про ограничение в два срока. Либо провёл бы референдум о продлении полномочий. Смотрите на Назарбаева. Пока он хотел оставаться президентом, он отменял два срока, продлевал полномочия референдумом, а под конец вернул два срока, сказав, что на него это не распространяется. Следующий, на мой взгляд, начнёт сверлить дырки ровно там же, как только поймёт, что эта конструкция ему жмёт. Именно поэтому я и сказал «если сможем удержать». Я сказал это не случайно. Ждём, когда появится следующий президент.
- Госсовет впервые вводится в Конституцию как орган для «обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики РФ и приоритетных направлений социально-экономического развития государства». Что это меняет?
– Ровным счётом ничего. Структура вводится как совещательная. Никакие полномочия за ней не закреплены. Можно ли это сделать потом? Трудновато, потому что конституционные полномочия вы не сможете ограничить или отъесть. Если написано, что приоритеты внутренней и внешней политики определяет президент, то он и будет их определять. Если написано, что исполнительная власть принадлежит правительству, значит, и будет принадлежать кабмину. Конечно, де-факто, по понятиям, мы много чего умеем делать, что не записано, но пока мы обсуждаем новые правила игры. Фактически Госсовет фиксируется в консультационном статусе. Не более.
- К тому же с учётом, что Госсовет будет формироваться президентом, этот орган не позволяет Путину оставаться главным человеком в стране после 2024 года.
– Ещё раз подчеркну, если бы он хотел оставаться, то он бы просто остался президентом. Политологи всегда любят строить сумасшедшие конструкции. То совершенно сумасшедшая идея, что Россия будет присоединять Белоруссию ради Путина, то Госсовет как альтернатива. Было интересно. Но мы увидели текст документа, и выяснилось, что Госсовет формируется как тот же Совет безопасности. Возглавляет и формирует его президент, статус оформляется федеральным законом. Госсовет так и остался «утешительным призом» для губернаторов, которых лишили самостоятельной избирательной базы и изгнали из Совета Федерации. Чисто формальная история про сидения царя с боярами.
- К разговору про возможное расширение границ – в поправках Путина этот момент вскользь упоминается. Где сделано исключение на запрет в прошлом иметь иностранное гражданство для соискателей на должность президента. «Не распространяется на граждан РФ, ранее имевших гражданство государства, которое было принято или часть которого была принята в РФ, и постоянно проживавших на территории принятого в РФ государства или территории принятой в РФ части государства»…
– Все эти позиции можно было полностью прописать в законах об основных гарантиях избирательных прав граждан. Кто может, а кто не может баллотироваться, спокойно прописывается там. Конституция это допускает. Вытаскивать этот материал на конституционный уровень было совсем не обязательно.
- Что касается пересмотра полномочий регионов по назначению чиновников, тоже пустота?
– Раньше к полномочиям Российской Федерации относились только представители федеральных органов власти. Теперь же добавляют центру право устанавливать требования к занимающим госдолжности в субъектах и местном самоуправлении. Федерация взяла это право формулировки требований и критериев к этим лицам на свой уровень, что является, конечно, отъёмом прав у субъектов. Второй отъём прав у субъектов касается согласования прокуроров. Раньше согласование было в субъекте. Теперь будет в Совете Федерации. А Совет Федерации – федеральный орган. И если и здесь говорить «так было де-факто», то я скажу, что завтра может быть иначе. Мы наблюдаем заморозку построенной конструкции. Если раньше президент назначал конституционных судей и оставался открытым вопрос об избрании председателя КС, то теперь написано, что именно президент предлагает председателя и его заместителей. Снова перенос в Конституцию того, что решал законодатель.
- Насколько конституционна норма про упразднение независимости местного самоуправления? «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти».
– Мы не можем сказать, что это «упразднение независимости». То, что они не входят в систему органов госвласти, сохраняется. То, что эта власть всегда была публичной, большинство людей не понимало. Публичная власть состоит из государства и местного самоуправления, государство у нас двухэтажное – федеральное и субъектное. И местное самоуправление двухэтажное. Это всё публичная власть, но государство от местного самоуправления отделено. Конечно, эта позиция будет интерпретироваться как строительство вертикали, которая успешно строится. Практически везде закрыты выборы мэров, все эти сити-менеджеры фильтруются на комиссиях, где главным является губернатор. И эти проблемы у нас были сразу, прямо на Конституционном совещании. Главы регионов требовали убрать эту норму.
Насколько конституционна поправка Путина? Конституционна, ведь фразу «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти» можно воспринимать просто как констатацию. И юридически это правильная констатация. Но поскольку там есть слово «единство», дальше уже начинается дискуссия. Есть у вас право назначать или снимать глав. Одни будут говорить, что есть, другие, что нет. Европейская хартия о местном самоуправлении сохраняется? Сохраняется. Я бы назвал эту норму «приглашением к борьбе».
– Куда торопится Путин? В четверг заявил, в пятницу собрал рабочую группу, в понедельник внёс законопроект. Почти скорость света. (Судья КС в отставке Тамара Морщакова указала на то, что при такой спешке невозможно полноценное обсуждение этой темы «высочайшей общественной значимости»).
– Это понятно менее всего. Если посмотреть содержание поправок на сегодня, то можно, конечно, верить в какой-то хитрый ход, который задуман. Но никаких революционных изменений, ужасных страшилок, прорывных шагов, кроме двух сроков, в общем-то, нет. Я думаю, что это просто привычка нашей власти по Салтыкову-Щедрину – всё делать ошеломлениями.
– То есть мы дожили до ситуации, когда дым идёт без огня?
– Сказано властям, что народ хочет перемен. Ну, вот вам, пожалуйста, и перемены. Вот вам движуха. Да, никто не понимает, зачем она. Но теперь все обсуждают это. Никто не задаёт вопросы про ситуацию с экономикой, с внешним миром. Это всё сметено в корзину. Мы заняты теперь все вместе вот этими вопросами. Будем заниматься этим довольно приличное время. Впереди ещё политическое действие под названием «народное голосование».
– Необязательная юридически процедура. Зачем она?
– Это некий вариант мобилизации общества. Поиски вариантов мобилизации сегодня и есть главная задача власти. А вокруг чего мобилизовать людей?
– Вокруг многолетней прошивки, что мы в кольце врагов, а ещё – деньги дают.
– Да. Вокруг этого и происходит консолидация вокруг власти. Но на какое-то время. В целом мы исходим из того, что человек пока не вечен. Думаю, что в 2024 году мы увидим следующего президента.
– Что может помешать Путину в этой затее пересмотра положений базового документа об основах конституционного строя? Ведь сказать «нет» на народном голосовании могут абсолютно разные группы граждан.
– В нашей жизни традиция голосовать так, как скажет власть, достаточно сильна. 30% у нас всегда голосуют так. Во-вторых, мы понимаем, каков сегодня уровень доверия к нашей избирательной системе. Думаю, что голосование будет обеспечено. Никаких рисков нет. Ведь оно носит характер «консультативного референдума». Скорее всего, за счёт определённого количества популистских шагов (про фиксацию в Конституции МРОТ не ниже уровня прожиточного минимума, что, конечно, не конституционный материал, разговоры про индексацию пенсий) – это и заложено, чтобы этот пакет был в сладкой упаковке. Конечно, качать ситуацию будут пытаться. Думаю, что в этом смысле и делается всё достаточно быстро, чтобы длинные дискуссии не стали негативом. Быстро провели. Вот вам обещания достижений, вот вам морально-политическое единство. Для этого и собирали комиссию из 75 человек. Для демонстрации морально-политического единства и поддержки всех поправок рабочими, крестьянами и прослойкой интеллигенции.
– В сухом остатке мы имеем усиление президентской власти?
– Нет, поскольку всё то, что сегодня уже зафиксировано в законах, просто переносят в Конституцию. Обозначение перемен. Обозначение движения.
– Действительно вы будете готовить альтернативные поправки? Вас же пригласили к этой работе.
– Да, меня пригласили представители «Яблока». Но я им сказал, что буду гильотиной. Буду отсекать всевозможные безумные альтернативные поправки. У альтернативщиков тоже куча идей, которые тянут в централизаторство, только на других направлениях. Думаю, что я буду выступать в большей степени за то, чтобы Конституция максимально оставалась неизменной.
Есть идея превращения России в парламентскую республику. Я – категорически против. Мы совершенно не в состоянии с этим управляться. То есть в этой работе я буду критиком. Какой смысл писать альтернативные поправки? Раз уж мы вошли в обсуждение таких важных вещей, как пересмотр Конституции, то это время надо использовать для просветительских задач. Гражданин вообще-то должен знать положения Конституции и понимать их важность. Общество в целом не понимает Конституции, которая устроена на принципе горизонтальных связей. У нас все с утра и до вечера требуют построения вертикалей. От ультрадемократов до самых прожженных консерваторов. Все требуют федерального вмешательства. Вся интеллигенция хочет диктатора, поскольку непрерывно пишет письма президенту по любому вопросу! И я уверен, что демократические партии нуждаются в переубеждении не в меньшей степени, чем остальные. То же «Яблоко» предлагает, чтобы вопрос присвоения названий улицам решался на федеральном уровне. Это уже ни в какую Конституцию не лезет! При всём уважении. Конституционная грамотность хромает у всех. Я в этой работе не с точки зрения политических взглядов, а с точки зрения отстаивания принципов организации республики.
Николай Нелюбин, специально для «Фонтанки.ру»
