Не успевают за жильем. Как город и область решают проблему школ и детских садов в новых районах

В Петербурге появятся 60 новых социальных объектов, из которых треть построена девелоперами безвозмездно. В Ленобласти за счет региона до конца года планируют ввести 37 объектов. Но это лишь отчасти покроет потребность в садах и школах для бурнорастущих районов.

Часто вопрос детских садов, школ и других соцобъектов приходится решать в ручном режиме индивидуально. В итоге кто-то из застройщиков дарит эти объекты городу, кто-то продает, где-то власти договариваются с инвестором о передаче. В Ленобласти тоже схемы постоянно меняются. Почему идеального и устраивающего всех варианта так и не удалось до сих пор найти, обсудили участники круглого стола «Фонтанки».

Маленькими шагами

По данным городского комитета по строительству, в построенном с 2018 по 2020 год жилье поселятся более 375 тысяч человек, и всем им нужны садики, школы и поликлиники. В последние годы городские власти изменили свой подход к возведению соцобъектов в рамках Адресной инвестиционной программы. Теперь законодательство позволяет прогнозировать обеспеченность новых строек объектами социальной инфраструктуры еще до выдачи разрешения на строительство, рассказал заместитель председателя комитета по строительству Санкт-Петербурга Евгений Барановский.

— У нас действительно были проблемы последние несколько лет, — сообщил Барановский, — но на сегодня мы ещё раз значительно увеличили освоение бюджетных средств, в связи с чем в этом году планируем всего ввести 60 соцобъектов, из них 23 — за счет внебюджетных источников, а остальные — за счёт адресной инвестиционной программы. В этом году мы к 1 сентября открыли долгожданные школы в Приморском и Пушкинском районах, планируем до конца года еще ввести большую школу в Красносельском районе, и еще в этом году мы достроим 22 сада. Так что поставленная губернатором задача до 2024 года сократить дефицит, я думаю, будет выполнена.

В соседнем регионе процесс тоже идет. Как заявил заместитель председателя правительства Ленинградской области по строительству Михаил Москвин, в регионе с 2012 по 2019 год было введено 77 детских садов на 12,6 тысячи мест и 17 школ на 8,4 тысячи мест. В 2019 году за счет бюджета региона открыто 35 объектов, в том числе 2 детских сада, 3 школы, дом культуры со зрительным залом на 150 мест и библиотекой в поселке Новоселье, 3 физкультурно-оздоровительных комплекса, стадион с искусственным покрытием в г. Отрадное, пожарное депо, 3 фельдшерско-акушерских пункта, врачебная амбулатория на 250 посещений в смену в деревне Вартемяги. Застройщики в 2019 году построили, ввели и продали в муниципальную собственность 12 детских садов на 1610 мест. В 2020 году планируется достроить за счет бюджета региона 37 объектов, в том числе дом культуры, 6 школ, детскую школу искусств, два детских сада, поликлинику в Сертолово, две амбулатории, два спортивных центра, два бассейна, стадион. Застройщики, в свою очередь, планируют завершить 8 детских садов.

Места знать надо

По словам Евгения Барановского, в городе не хватает около 30 тысяч мест в общеобразовательных учреждениях. Направлений работы два: уменьшить сложившийся дефицит и не допустить появления новых проблемных зон. Недавно внесенные изменения в Правила землепользования и застройки позволяют уже на момент получения разрешения на строительство жилого дома заранее видеть, насколько объект будет обеспечен необходимой социальной инфраструктурой к моменту ввода. Программу погашения дефицита курирует городской комитет по экономической политике и стратегическому планированию. В расчетах исходят из норматива обеспеченности жильем: общую площадь возводимого жилья делят на городской норматив в 28 кв. м на человека и получают количество будущих жителей. А по обеспеченности местами в садиках и школах есть фиксированные нормативы для проектирования. На тысячу жителей предполагается 60 мест в садах, 120 — в школах.

Вопрос синхронизации строительства жилья со строительством объектов инфраструктуры, включая социальную, — это одна из основных на сегодняшний день трудностей, по мнению директора департамента развития проектов компании «ЮИТ Санкт-Петербург» Максима Склярова. Причем реализация социальных объектов по АИП достаточно ощутимо отстает от темпов строительства, что создает сложности как застройщикам (на стадии реализации), так и будущим жителям.

В России практика обеспечения новостроек социальными объектами не является обязательной, по словам Анжелики Большегородской, заместителя генерального директора компании «Мегалит — Охта Групп». Но она может стать таковой в следующем году — по крайней мере Минстрой планировал сделать ее повсеместной в рамках Стандарта комплексного развития территорий.

— Поэтому пока Петербург остается уникальным регионом, где уровень социальной ответственности застройщиков не имеет аналогов, — подчеркнула она. — Требование обязательного обеспечения нового жилого строительства соцобъектами в Северной столице действует несколько лет, и, в целом, участники рынка разделяют подход, при котором девелопер возводит не только квадратные метры, но формирует жилую среду. Основной вопрос, который волнует отрасль, — форма взаимоотношений с городом: социальная инфраструктура может безвозмездно передаваться, а может быть и выкуплена у застройщика. Параллельно существуют оба формата, и некоторые девелоперы доказывают городу необходимость его финансового участия, но происходит это в индивидуальном порядке. В любом случае правительство давно говорит о необходимости создать для застройщиков единые и прозрачные правила, которые будут регулировать вопрос возведения и передачи новых социальных объектов. Но пока они не были озвучены.

Комитет по образованию Ленобласти тоже считает очередь в детские сады региона — эти цифры меняются. В ближайших пригородах очередь сопоставима с городскими новостройками, то есть большая.

— Это, прежде всего, связано с особенностями нормативов жилобеспеченности, от которых считаются нормы по строительству детских образовательных учреждений, — сообщил Михаил Москвин. — Они не совсем корректно работают для новостроек, где основные покупатели жилья — молодые семьи с детьми. Для них критично отдать детей в сад как можно скорее и выйти на работу. И, как правило, дома дети с бабушками и дедушками в новых районах не сидят, поэтому «нормативных» мест в садах не хватает. Вместе с тем администрация выплачивает компенсацию части стоимости частного детского сада тем родителям, чьи дети не попали в государственный.

Ситуация неоднородна даже во Всеволожском районе. На 1 сентября этого года в школах Муринско-Бугровской агломерации было 500 свободных мест, зато в соседнем Новом Девяткино учатся и во вторую смену. В течение двух-трех лет власти региона планируют закрыть базовые потребности Кудрово, Мурино, Бугров, Новодевяткино. В Кудрово достроено третье пожарное депо — последнее по ППТ, идут фасадные работы в новой поликлинике, отделение полиции уже доведено до цокольного этажа. В Мурино строительство поликлиники начнется в будущем году, к осени появится быстровозводимое здание полиции. Следующий этап — объекты спорта и культуры.

Учитывая, что первый человек заехал в западное Мурино в 2014 году, получается, что для обустройства города на 100 тысяч человек с нуля требуется около 10 лет. Это нормальный срок с учетом действующего законодательства и в условиях современного рынка, подчеркнул Москвин.

В городе сдвинулось решение проблем с социальной инфраструктурой в сложных районах, хотя эти территории пока не выходят из разряда болевых точек, — например, Шушары, Красносельский район, намывные территории, Каменка, Парголово.

— По Шушарам уже принято управленческое решение, объекты строятся, — пояснил Барановский, — но вопросы строительства трамвайной линии, улично-дорожной сети, развития общественного транспорта, развязки магистралей федерального значения еще предстоит решить. В Каменке мы недавно ввели последний на территории страны дом из наследия СУ-155. После достройки проблемных объектов мы начали строить школу на 825 мест. В Парголово — привлекли финансовые институты, на сегодня принято решение о выделении средств на школу.

Сейчас в Шушарах, например, строится четырехэтажный большой детский сад вместимостью более 300 человек, заключено соглашение с «Дальпитерстроем» еще на две школы — к возведению первой уже приступили.

Ручные настройки

В каждом районе складывается уникальная история. Например, в МО «Южно-Приморский»: строительство здесь ведется по трем крупным договорам комплексного освоения, и в каждом из них ситуация отличается.

— Наше МО характерно тем, что комплексная застройка кварталов начиналась разными методиками на тот момент, — объяснил глава муниципального образования Южно-Приморский Андрей Алескеров. — У нас было и освоение посредством торгов по лотам, 20-й квартал юго-запада Приморской части был застроен и многоквартирными домам, и объектами социальной инфраструктуры за счет средств бюджета. Также у нас есть стратегический инвестпроект — «Балтийская жемчужина» в рамках договора между правительством Санкт-Петербурга и Китайской народной республикой. И по всем этим методам освоения территории есть определенные проблемы. Серьезное отставание сокращается, но уже введенные учреждения образования и здравоохранения работают с серьёзной перегрузкой: например, в школе на 825 человек по факту обучается более 2000 — вот это проблема. Потребность в новых образовательных учреждениях высокая, а работающие надо разгружать.

— Земли здесь продавались 10 лет назад, и в договорах не было прописано конкретных обязательств по социалке — заложниками такой ситуации оказались и органы власти, и жители, — заявил Евгений Барановский, — В прошлом году на уровне правительства попытались решить эту проблему. Так, согласовано, что 29-й квартал «БФА-Девелопмент» завершает вместе с объектами социальной инфраструктуры на возмездной основе. А 28-й квартал — это нетиповое решение, и здесь из инвестдоговора комплексного освоения город смог получить земельный участок под соцобъекты. Для них выберут одну из двух схем — либо концессионное соглашение, либо АИП, — за счет которой там построят остро необходимую школу, а также поликлинику.

Выход глава МО видит как во включении объектов в АИП, так и во внесении изменений в инвестиционный договор между городом и инвестором. Также объекты за счет бюджета крайне важно строить в оговоренные сроки, потому что иногда сроки ввода в эксплуатацию сдвигались на несколько лет. Сейчас ситуация в округе немного меняется: строительство в короткие сроки школы № 219 сняло определенную напряженность, а возведение поликлинического отделения за счет инвестора тоже положительно повлияет на картину в целом.

В соседнем проекте ГК «Город» завершили школу, возводится садик. «Балтийская Жемчужина» строит пункт полиции, заканчивает большую поликлинику на 600 мест детей и столько же взрослых — фактически две в одной, — а также подстанцию скорой помощи. Скоро появится и детский сад на 90 мест.

— На наш взгляд, необходимо усилить контроль за организациями, которые побеждают на городских тендерах, а потом растягивают сроки строительства на несколько лет, — полагает Максим Скляров. — Если компания «слабая», если набранных темпов нет и срывается согласованный и утвержденный график государственного контракта с первых дней/недель, то и не стоит ждать чудес — ее нужно оперативно менять на другую. А в случае, если строит застройщик, то есть смысл городу активнее участвовать в предоставлении земельного участка, если речь идет о городской территории, и помогать в работе с монополистами как в части сроков подключения объекта, так и собственно стоимости подключений, включая вынос и компенсацию нарушенного права.

Из всего спектра соцобъектов в городе треть (20 из 60) создается застройщиками. В следующем году городское финансирование будет увеличено — конкретные цифры станут известны после утверждения бюджета на 2021 год.

Как рассказал Евгений Барановский, в рамках старых договоров город продолжит выкупать соцобъекты у застройщиков, а по новым — объекты будет создавать застройщик за свои средства. Новых серьезных договоров комплексного освоения последние годы нет, так как нет больших земельных наделов и практики работы в рамках этих договоров.

— Есть еще одна форма — комплексное устойчивое развитие территории (КУРТ) — в рамках соглашения там прописываются дороги, переходы, мосты, социалка, — пояснил заместитель председателя стройкомитета. — Но такие объемы абсолютно невозможны только за счет средств инвестора, поэтому на партнерских основаниях прописываются обязанности города и застройщика. Если бы у нас был бюджет 3 триллиона в год — мы бы смогли, но сегодня он дефицитный. Поэтому вариантов два — или мы медленно компенсируем накопившийся дефицит за счет бюджета и дальше, а с новыми территориями работаем на каких-то иных механизмах, или пользуемся законным правом застройщика в рамках проектного финансирования возводить объекты социальной инфраструктуры.

По разным схемам

В Ленобласти взаимодействие с застройщиками по вопросу строительства соцобъектов велось по нескольким схемам.

— Мы всегда пытались создавать более привлекательные условия для работы бизнеса, — рассказал вице-губернатор Ленобласти по строительству. — С 2013 года заключили около 100 соглашений «Социальные объекты в обмен на налоги», по которым предполагается строительство до конца 2036 года 207 объектов: 157 детских садов и 50 школ. Программа — ноу-хау Ленинградской области: она предполагает выкуп у застройщика возведённого объекта за уплаченные им в региональный бюджет налоги. Это прямая работа государственного принципа распределения налогов на нужды конкретных людей в конкретной локации. Благодаря этому мы смогли уменьшить расходы застройщиков, что в конце концов сделало цену метра более привлекательной для покупателей.

Также в области работала программа «Стимул»: ежегодно регион добавлял в программу федерального финансирования строительства школ и садов 5–6 объектов, но с будущего года «Стимул» работает только для инженерной подготовки и для дорог. Это тоже важно, власти направили свои предложения для областных проектов в Минстрой РФ. Тем не менее, область может переключиться на федеральную программу «Развитие современного образования», по которой также можно выкупать объекты.

Например, у СК «Ленрусстрой» вопросы садов и школ решены. Уже построен и работает первый детсад, строятся две школы на 550 и 640 мест. Одна будет введена в этом году, вторая — в следующем. Строится еще один детсад в рамках федеральной программы «Стимул», предусматривающей частичное финансирование из областного и федерального бюджетов.

— У нас в «Новом Горелово» будут суперсовременные школы с библиотеками, лабораториями, компьютерными классами и спортзалами с высокими потолками, — сообщил заместитель генерального директора СК «Ленрусстрой» Максим Жабин. — По школам и детским садам у нас с властями Ленинградской области урегулированы все вопросы и есть полное взаимопонимание.

Город тоже ежегодно направляет заявки на участие в федеральных программах на софинансирование за счет федеральных средств. Но есть одно большое «но».

— Мы единственный субъект РФ, не подписавший соглашение с Минстроем по отраслевым показателям строительства объектов жилого назначения на территории субъекта. Переводя на простой человеческий язык — мы не согласились с цифрами, которые Минстрой спустил в регионы в рамках указа президента о 120 миллионах кв. м в год, — пояснил Барановский. — Поэтому Минстрой не рассматривает наше участие в федеральных программах финансирования.

Город не подписал документ принципиально, так как считает спущенный норматив в 5,4 млн кв. м в год (сначала речь шла о сроке до 2024 года, теперь — до 2030-го), неприменимым к Санкт-Петербургу. Эти миллионы квадратных метров ежегодно нужно как-то размещать на городской территории, а для этого необходим транспортный каркас, источники генерации, инженерная, социальная и транспортная инфраструктура. На все это нужно примерно 900 млрд рублей — таких средств у городского бюджета нет. Евгений Барановский отметил и второй момент: стратегические документы — городской Генплан и стратегия развития города до 2035 года — показывают, что комфортная среда для проживания с гармоничным развитием транспорта и инженерных мощностей возможна лишь в коридоре строительства 2,8–3,5 млн кв. м в год. Городу пока удается соблюдать баланс, и он будет защищать свою позицию и далее.

Андрей Алескеров рассказал еще об одной проблеме планирования — точности цифр и данных:

— Мы столкнулись с тем, что заложенные при проектировании и строительстве в комплексное освоение квартала цифры средней площади квартиры потом меняются в меньшую сторону, появляются малогабаритные студии — естественно, в итоге количество жителей превышает расчетные показатели, появляются очереди в сады и школы.

Еще одна проблема: власти не владеют точными данными по количеству жителей, так как до сих пор в расчет идут данные переписи населения 2010 года, и в бюджет закладываются устаревшие цифры.

— Фактически в нашем МО уже более 135 тысяч зарегистрированных жителей, а по данным Петростата у нас до сих пор проживает 88 тысяч, — добавил Алескеров.

Параллельные вселенные

Некоторые считают, что без гарантии обеспечения социалкой не стоит выдавать разрешения на строительство. В Ленинградской области эта практика действует по поручению губернатора.

— Но мы подходим к ситуации зряче, индивидуально, — пояснил Михаил Москвин. — Например, отлично понимаем, что в первой очереди большого ЖК застройщик не сможет построить школу на тысячу учеников. Во-первых, у него не будет прибыли, во-вторых, нам будет очень дорого ее содержать без загрузки. Поэтому мы, разумеется, за параллельность создания инфраструктуры, но понимаем, что строительные процессы «завязаны» на финансовые и требуют времени. Вместе с тем, у нас есть должники — те, кто не построил объекты по ПТТ, — с ними идет совершенно другой разговор в Госстройнадзоре. И конечно, мы понимаем, что больницы, поликлиники, развязки, автовокзалы и другие сложные и дорогостоящие объекты должна строить область.

Невозможно ввести в школу внутри сложившейся застройки раньше домов, добавил Евгений Барановский, хотя бы потому, что школу нужно лицензировать, проверить на соблюдение множества требований — и, естественно, вокруг уже не должно быть стройки. А если это большой проект, конечно, школа синхронизируется с очередям — то есть разрабатывается этапность. Эта информация открыта для покупателей, они видят перспективу социалки, а застройщик тем самым повышает капитализацию своего проекта.

— Говоря об инфраструктуре, надо понимать, что речь идет не только о школах и детсадах, но еще о пространствах для жителей, местах для общения, отдыха, коммерческих, культурно — развлекательных объектах, — уточнил Максим Жабин. — И все это застройщики зачастую не обязаны делать, но добровольно создают их за счет своей собственной прибыли. Если садики и школы — это минимальный мастхэв, контролируемый властями, то в развитие общественных пространств государство не вмешивается и не контролирует. Только согласовывает проекты планировки. Такие объекты в новых районах, как парки, бульвары, скверы, плейхабы (как у нас в Горелово), не имеют даже рекомендательного характера — тем не менее, их регулярно строят, интересных проектов от застройщиков все больше. Жители получают за свои деньги нечто большее, чем просто квадратные метры.

Район «Новое Горелово» рассчитан на 12 тысяч человек. Чтобы на этой территории такое количество жителей чувствовали себя дома и хотели проводить в квартале больше времени, застройщик предусмотрел здесь много зелени, бульвар, дворы с лавочками и местами для отдыха, детские игровые комплексы и многое другое. Вся инфраструктура строится одновременно со вводом домов.

Был бы выкуп

Девелоперы в основном выступают за последующий выкуп социальных объектов, пусть и по фиксированной ставке, которая, скорей всего, не окупит всех понесенных на строительство затрат, подчеркнула Анжелика Большегородская. Тем более это важно, когда застройщик возводит инфраструктуру на участке, который находится у него в собственности. В этом случае девелопер де-факто вложился в создание объекта землей, а финансовая нагрузка на строительство уже становится дополнительным обременением. К тому же возведение социальных объектов с последующим выкупом позволяет качественного интегрировать их в создаваемую архитектурную и жилую среду. Застройщики, в основном, предпочитают индивидуальные проекты вместо типовых — и, конечно, это идет на пользу развитию городской социальной инфраструктуры.

Максим Скляров считает пример областной программы «соцобъект за налоги» хорошим примером партнерства бизнеса и власти, но оптимальной называет другую схему взаимодействия.

— Не раз говорилось, что с учетом дефицита бюджета город не может выкупать построенные объекты за раз и обсуждался вопрос рассрочки — насколько мы помним, до 5 лет, — заявил Скляров. — Мы, например, готовы подождать и в течение 5 лет вернуть потраченное на строительство социальных объектов. Мы понимаем, что это лучше, чем ничего. Город получает социальный объект своевременно, а застройщик со временем компенсирует понесенные затраты за счет рассрочки. Эту работу по выкупу объектов в рассрочку, на наш взгляд, необходимо возобновить с учетом текущей экономической обстановки — сейчас сложно всем. И, в итоге, очень хотелось бы однозначных формализованных правил работы в городе, одинаковых для всех застройщиков. Эти процессы должны быть прозрачны и понятны всем участникам, а не так, что кто-то дарит городу объекты, а у кого-то город их покупает.

Строить социальные объекты должно государство, считает Скляров. По его словам, за несколько лет совместной деятельности застройщики «привыкли», что инфраструктуру нужно создавать самостоятельно за свой счет и передавать городу в собственность. Видна тенденция, что спрос с застройщика больше, чем с нанятого городом подрядчика по строительству.

— Безусловно, мы готовы взять на себя эту функцию, — добавил Скляров, — но, на наш взгляд, вектор такого партнерства бизнеса и города должен быть не только направлен в сторону пополнения казны города инфраструктурными объектами на безвозмездной основе (сады, школы, поликлиники, дороги и т. д.), но и в сторону стабильности застройщика, особенно с учетом изменения 214-ФЗ и перехода на эскроу. Под стабильностью застройщика мы имеем в виду финансовую сторону вопроса.

Нужно прежде всего отдать должное мужеству застройщиков, которые обеспечивают свои объекты инфраструктурой и находят пути и средства для ее строительства, полагает Максим Жабин.

— Это социальная ответственность людей, готовых добровольно брать на себя обязательства перед будущими жителями — не благодаря, а вопреки, — считает эксперт. — Ведь часто создание инфраструктуры — это не прямая обязанность застройщика, а построенные за собственный счёт объекты часто передаются властям на безвозмездной основе. Причём эти объекты не всегда удаётся передавать быстро, потому что государство не особенно хочет нести расходы по их содержанию. Важно понять — застройщики много делают сами в плане создания социальной среды, причем не только благодаря контролю со стороны государства.

А с властями всех уровней надо взаимодействовать на регулярной основе, надо конструктивно работать с исполнительной властью, общаться с ее представителями, участвовать в совместных программах, откликаться на просьбы и предложения, получать преференции. Если застройщики отвечают за свои слова и выполняют обязательства, то взаимодействие с властью должно быть взаимовыгодным.

Эскроу школам не помеха

Кстати о 214-ФЗ. Средства дольщиков на эскроу-счетах по сути не могут быть израсходованы на социальные объекты, однако эта проблема не так страшна, как кажется. По словам Евгения Барановского, сегодня 214-ФЗ позволяет в рамках единой планировочной структуры отображать в проектной декларации объекты социального назначения и передавать их затем субъекту безвозмездно.

— Вопрос финансирования социальных объектов при переходе на работу по эскроу-счетам в принципе можно считать решенным, — добавила Анжелика Большегородская. — Банки заявляют о готовности предоставлять проектное финансирование для возведения социальной инфраструктуры в случае, если проект показывает достаточную маржинальность. Хотя не стоит исключать ситуацию, в которой некоторые коррективы могут быть внесены, когда переход на эскроу-счета станет повсеместным.

По ее словам, девелоперы могут столкнуться и с другой проблемой. В случае, если жилые дома и социальная инфраструктура сдаются в разные отчетные периоды, то расходы на возведение соцобъекта невозможно зачесть. Формально прибыль с проекта будет больше, соответственно, выше налогооблагаемая база.

Максим Скляров считает, что переход на эскроу теперь очистит рынок от недобросовестных застройщиков, при этом можно с уверенностью сказать, что себестоимость строительства с этим переходом уже возросла, это понятно математически.

— Нельзя сказать, что возросла покупательная способность, так что застройщики не могут просто приплюсовать дополнительные издержки, поскольку тогда квартиры будут «неподъемными» для людей, — сказал он. — Все эти мероприятия по сдерживанию роста цен застройщик проводит, по большому счету, используя собственную прибыль. Но с учетом подхода властей по строительству и безвозмездной передаче социальных объектов эта прибыль стремится к нулю. Если не предпринимать каких-то совместных шагов, то строить будет просто невыгодно либо это повлияет на качество — начнут экономить там, где ни в коем случае нельзя. Поэтому вопрос выкупа городом социальных объектов (пускай и в рассрочку) — очень важный вопрос в повестке.

Анна Романова, «Фонтанка.ру»