Забытая стратегия для роста. Как десятилетний план развития страны оказался никому не нужен

Десять лет назад в РФ была принята «Стратегия-2020». Она описывала принципы и пути развития России, однако оказалась мертворожденным проектом. «Фонтанка» исследовала причины провала.

Сайт «Стратегии-2020» http://2020strategy.ru/2020 не обновляется с 2013 года. Последняя редакция стратегии, опубликованная в издательстве при РАНХиГС, включает 21 раздел: от «Новой модели развития» и «Реформы пенсионной системы» до «Новой школы» и «Реформы естественных монополий». Стоит признать, что к той светлой России будущего, которая виделась в 2010 году ее авторам (а в подготовке принимали участие десятки ведущих отраслевых экспертов), мы так и не пришли, свернув где-то в другую сторону.

Другой климат

Нельзя сказать, что ничего из задуманного в 2010 году не сбылось. Россия все же вступила в ВТО, принципы таможенного союза обрели реальность, а на улицах кое-где со скрипом, но все же появились платные парковки. Однако еще в 2016 году разработчики стратегии признавали: эти решения и так были запланированы давным-давно. Приписывать появлению того же Фонда национального благосостояния или автоматических камер фиксации нарушения ПДД к заслугам экономистов-прогнозистов было бы так же неверно, как утверждать, что без революции в России не случились бы электрификация, индустриализация и не была бы ликвидирована безграмотность.

«"Стратегия-2020" не сработала, так как предполагала иную, чем сложилось, геополитическую среду и внутренний инвестиционный климат», — поделился своими мыслями с «Фонтанкой», оглядываясь назад, Олег Вьюгин. Сейчас он входит в совет директоров «Роснефти» и председательствует в наблюдательном совете «Московской биржи». А в нулевые годы участвовал в разработке второго раздела стратегии, касающегося макроэкономического развития, определяя базовые условия роста финансового и банковского секторов экономики России.

С тем, что инвестиционный климат кардинально изменился с 2010 года, с коллегой соглашается и Михаил Блинкин, декан факультета городского и регионального развития ВШЭ. «Другое дело, что по вопросам организационно-технического характера (например, как финансировать дорожно-уличную сеть) можно что-то решать независимо от политической погоды. Есть ограничения, связанные с институциональными реформами, которые требуют таких вещей, как независимый суд и все прочее. Но есть и те, которые можно сделать, независимо от этих проблем», — говорит специалист.

«Политики выбрали не тот вариант»

«Стратегии такого всеобъемлющего характера редко полностью выполняются», — констатирует Олег Вьюгин. Какая именно доля задуманного в 2010 году воплотилась в жизнь к сегодняшнему дню, точных подсчетов нет. В 2016 году, когда отмечалось пятилетие действия «Стратегии-2020», она оценивалась в 29%, причем число реализованных пунктов составляло 6,8%. Для сравнения, предыдущая «Стратегия-2010» была воплощена в жизнь лишь на 39%.

При этом часть задуманного командой Олега Вьюгина вполне себе воплотилась в жизнь. К примеру, запланированная «расчистка банковской системы от банков, не способных осуществлять нормальные банковские операции, и полукриминальных структур, занимающихся уходом от налогов и легализацией незаконного нажитого капитала», сегодня стала обыденной реальностью. Число банков в стране сократилось втрое (сейчас их около 380), а меры по противодействию легализации преступных доходов стали настолько энергичными, что уже на рынке заговорили о необходимости ограничивать их.

Еще один инструмент (и одновременно цель), заложенный в стратегию, — стимулирование развития безналичного оборота. За последние годы электронные безналичные платежи в экономике страны масштабно развились. Но неизвестно, какова в этом роль заложенных в стратегию механизмов стимулирования.

Среди очевидных провалов «Стратегии» эксперты в первую очередь называют два: первое — положение о необходимости развития конкуренции на финансовом рынке, которая должна была обеспечиваться за счет приватизации. Однако сейчас мы наблюдаем настолько огромное присутствие государства в банковском секторе, какое в 2010 году даже трудно было себе представить.

И второй — из раздела «Стратегии-2020», касающегося развития федерализма и местного самоуправления. С одной стороны, в России в 2012 году были восстановлены прямые выборы губернаторов (ликвидированные в 2004-м). С другой — условия даже допуска к ним оппозиционных кандидатов максимально осложнены. А сами выборы и на низшем — муниципальном — уровне каждый раз сопровождаются скандалами, а реальная роль муниципалитетов стремительно сокращается. Вовсе не таким видели авторы «Стратегии-2020» местное самоуправление в далеком 2010 году.

«Дело экспертов — предложить меню возможных вариантов и оценку последствий реализации каждого из них. Дело политиков — осуществлять выбор из проработанного экспертами меню. В данном случае политики выбрали не тот вариант, который мы рекомендовали, — уйти от «вертикали власти», вернуться к конкурентным выборам на региональном и местном уровне, расширить управленческие возможности субъектов Федерации и местного самоуправления», — объясняет Ирина Стародубровская, отвечавшая в 2010 году за этот раздел стратегии. Сейчас она руководит профильным направлением в Институте экономической политики им. Гайдара.

Ограничения сохранились

Одна из основных частей масштабного документа касалась определения новой стратегии экономического роста. Среди главных задач ее авторам виделось улучшение делового климата и повышение инвестиционной привлекательности. Один из авторов раздела, Юрий Симачев, ныне директор центра исследований структурной политики ВШЭ, говорит, что по этому направлению есть серьезные системные проблемы.

«Безусловно, сохранились ограничения для справедливой конкуренции. В том числе они связаны с тем, на какой основе и как распределяется государственная поддержка. Ведь там всегда наряду с соображениями экономической эффективности госинвестиций возникают и вопросы социальной стабильности. В этом смысле трудно говорить, что поддержка должна доставаться только лучшим. Конечно, она приходит и к далеко не самым конкурентоспособным компаниям», — объясняет эксперт причины не самого эффективного распределения ресурсов при попытке государства поддержать развитие рынков.

Есть и другая точка приложения усилий, которая пока осталась лишь в планах. «В любой кризис про что вспоминают? Снижение нерациональных административных барьеров и снижение административной нагрузки на бизнес. Тем самым признается, что ситуация в этой сфере далека от благополучной, — отмечает Юрий Симачев. — Здесь требуется просто менять сами подходы к контрольно-надзорной деятельности, ее мотивацию, систему оценки успешности. Потому что сейчас она очень сильно ухудшает настрой на деятельность бизнеса».

Плачевно все и с идеей внедрения инноваций, говорит эксперт. Даже ситуация с ограничением импорта, в которой наша экономика живет с 2014 года, пока не приводит к развитию новых собственных технологий. Российские производители санкционных товаров импортируют западное оборудование и практики (а также семена, корма, мальков рыб и даже бычью сперму), не давая отечественным ученым внедрять свои разработки, и реального импортозамещения, таким образом, не выходит.

«У нас даже есть специальный термин — токсичность инструментов господдержки. И исследования показывают, что риски для предприятий, получивших (казалось бы) помощь от государства, существенно вырастают», — отмечает Юрий Симачев.

Один из предложенных в 2010 году инструментов развития экономики и перевод ее на новые, инновационные рельсы, — институты развития вроде «Сколково», «Роснано» и пр. К сожалению, все последние годы подведение итогов их работы показывало удручающие результаты. В 2020 году на них было только в федеральном бюджете заложено 250 миллиардов, общий же объем направленных туда средств исчислялся триллионами. А ближе к концу года пришло известие о переосмыслении Кремлем целей и задач этих институтов, что привело к масштабному реформированию системы, с пока не менее туманной перспективой повышения их роли в развитии экономики.

По существу

Были в стратегии и совершенно конкретные положения, которые никак не зависели от политических установок.

Первый проректор ВШЭ Александр Шамрин по просьбе «Фонтанки» подвел краткие итоги реформы системы госзакупок, заложенной в «Стратегии-2020». По его оценкам, совсем не удалось продвинуться в таких вопросах, как расширение возможностей общественного контроля, расширение перечня способов размещения заказа с учетом специфики закупаемых товаров и расширение прав госзаказчиков по выбору способа размещения заказа и управления им. Тут подчас, наоборот, заметен обратный тренд, говорит специалист. Что же касается, к примеру, введения требований финансового обеспечения контрактов и санкций за неисполнение заказов, а также создания единой информационной системы госзаказа — эти пункты вполне можно считать успешно внедренными. Правда, при этом одна из первых задач — рассмотрение госзаказа как единой системы удовлетворения госнужд, скорее, не была воплощена в жизнь, констатирует Шамрин.

Стоит отметить, что большое количество заказов за прошедшие годы были выведены из общественного поля зрения. И речь идет не только о стратегических закупках, данные о которых чувствительны с точки зрения вопросов национальной безопасности. Полномочия распределять заказы в закрытом режиме, без конкурентных процедур и гласности имеют главы госкорпораций, даже когда речь идет о далеких от национальной безопасности подрядах вроде городских школ или офисных зданий.

Михаил Блинкин вспоминает о революционной для 2010 года идее отделить платежи за автодороги от налогов на нефтяное топливо.

«Это общемировая тенденция. Во всем мире с незапамятных времен существовал механизм дорожных фондов, которые наполнялись платежами, взимаемыми в составе цены моторного топлива. Иначе было невозможно придумать справедливый механизм финансирования дорожной отрасли. Но еще лет 15 назад заговорили о том, что во времена цифровых технологий, когда можно конкретно замерить — кто сколько проехал по тем или иным дорогам, это чистая архаика, — объясняет эксперт. — И сейчас, пусть и с небольшим запозданием, эта идея из «Стратегии-2020» перекочевала в новую транспортную стратегию и уже реализуется в рамках нацпроекта «Безопасные и качественные дороги».

Сергей Шишкин, директор Центра политики в сфере здравоохранения ВШЭ, говорит, что из всего рекомендованного в главе 13 стратегии «Политика охраны здоровья» реализовано около половины. «Десять лет назад мы хотели видеть систему ОМС более эффективной. Чтобы были ясные и четкие критерии осуществления медицинской помощи медицинскими организациями. Чтобы стимулировалось развитие конкуренции, чтобы была повышена роль страховых медорганизаций, по сравнению с сегодняшним днем. Все это было в «Стратегии-2020» прописано, но пока не реализовано», — сетует Шишкин.

«Еще придется вернуться»

В сухом остатке: опрошенные «Фонтанкой» авторы «Стратегии-2020» говорят о том, что частично их идеи все же были использованы властями, независимо от всех катаклизмов минувшего десятилетия.

«Всё, что не относится к политике, потихоньку пробивает себе дорогу», — резюмирует Михаил Блинкин. Во многом эти изменения определяются не столько реальным движением в эту сторону государственной политики, сколько общемировыми трендами.

Однако ряд положений был запрограммирован нереализуемыми уже при запуске стратегии.

«Реализация стратегий — дело политиков. Если они в голове держат иные взгляды, то стратегии оказываются мертворожденными», — сетует Олег Вьюгин.

«По меньшей мере, подготовка нашего раздела стратегии способствовала более глубокой проработке альтернативных сценариев развития, в том числе и связанных с ними рисков. Ну, и резко повысила интерес общества к публичному обсуждению этих вопросов, — вспоминает Ирина Стародубровская. — Я не исключаю, что к этим текстам ещё придётся вернуться, когда поиск альтернатив так или иначе встанет на повестку дня».

Денис Лебедев, Николай Нелюбин, «Фонтанка.ру»