Лопай что дают! Что будет, когда рынок детского отдыха зачистят от чемпионов госзаказа

Серия скандалов с организацией летнего отдыха детей наглядно показала, что с этой системой в Петербурге что-то не так. Дальше сценариев может быть два. Один предполагает родительское «голосование рублем». Другой — возникновение новой структуры, которая подомнет под себя рынок объемом 1,5 млрд рублей.

Лето 2021 года ознаменовалось серией скандалов, связанных с детским отдыхом, организованным за госсчет. В лагерь «Мечта» в Ленинградской области заселили сложных детей, но вовремя не привезли вожатых и воспитателей. Пансионат «Полярные зори» в Анапе встретил петербургские семьи с детьми-инвалидами отнюдь не санаторными условиями. Крымский пансионат «Россия» и вовсе сказался законсервированным, когда у его ворот появились гости из Петербурга с путевками в руках. А поселок Джубга и пансионат «А-море» до сих пор костерят в родительских чатах. Рассказываем, как устроена система организации детского социального отдыха в Петербурге — и как она может измениться в ближайшее время.

Система организации детского отдыха за госсчет в Петербурге в ее нынешнем виде начала складываться в 2018 году. До этого комитет по образованию сам проводил конкурсы среди лагерей, но петербургский УФАС обратил внимание, что в этих процедурах нет четко прописанных критериев. С этого момента все контракты, касающиеся отдыха, чиновников обязали заключать по 44-ФЗ. С дополнительным нюансом: организации, заявляющиеся на конкурс, должны иметь опыт заключения таких контрактов. Большинство детских лагерей этому требованию не соответствовали. Так начался золотой век турфирм, которые стали промежуточным звеном между заказчиком в лице районных отделов образования и учреждениями, собственно услугу оказывающими.

Цена ошибки

Очень быстро определились лидеры рынка: ими стали «Земля-тур» и «АСИ-тур» братьев Гуменов. Младший из братьев, Сергей Гумен, оказался не чужд комитету по образованию. До вхождения в турбизнес он работал в администрации Петроградского района вместе с Андреем Борщевским, который впоследствии стал зампредом комитета по образованию Петербурга. В 2019 году петербургский УФАС пришел к выводу, что в действиях родственных «Земля-тур» и «АСИ-тур», которые синхронно участвовали в конкурсах на госконтракты и заполнили собой львиную долю рынка, есть признаки картельного сговора. Расследование продолжалось больше восьми месяцев, хотя прокололись компании на ерунде — указали общий юридический адрес. На обе были наложены штрафы, которые братья Гумены на протяжении всего 2020-го пытались обжаловать в суде, так что финал этой истории в новости не попал.

«Штрафы были наложены в ноябре 2020 года, оплачены в полном объеме в феврале 2021-го, — рассказал «Фонтанке» заведующий кафедрой конкурентного права РАНХиГС при президенте РФ Андрей Тенишев, экс-глава управления ФАС по борьбе с картелями. — Компания «АСИ-тур» выплатила более 809 000 рублей, «Земля-тур» — более 707 000 рублей, что составило 4% от общей годовой выручки. Также были наложены штрафы на должностных лиц в размере 20 000 рублей. Данное дело — результат слаженной работы питерских антимонопольщиков. Надеюсь, что суммы штрафов и сам прецедент их присуждения наглядно продемонстрировали желающим нажиться на детях наказуемость этих попыток».

Но, едва расплатившись по штрафным санкциям, «АСИ-тур» отправила петербургских детей-инвалидов в пансионат «А-море» в Туапсинском районе Краснодарского края. Родители, которые сопровождали детей, рассказали журналистам, что в пансионате им пришлось неделю жить без горячей и даже холодной воды, свет давали с перебоями, кормили скудно и со скандалами. При этом стоимость каждой бюджетной путевки составила 47,7 тысячи рублей без учета проезда, который семьи оплачивали самостоятельно. Этот гостинично-оздоровительный комплекс заявлен на крупнейшем букинговом сервисе. Номер с видом на море для одного взрослого с ребенком на 21 день предлагается за 96 тысяч рублей, правда, из питания включен только завтрак.

Корень зла

Туроператоры, которые согласились пообщаться с корреспондентом «Фонтанки», считают, что проблемы этого года определило ковидное лето — 2020, когда летние лагеря и пансионаты не дождались детей и остались без прибыли. Южные пансионаты сориентировались быстро и начали сдавать номера отдыхающим. Другие же, напуганные прошлогодним опытом, поспешили заключить как можно больше договоренностей с турфирмами на будущие госконтракты. Это было сделано, чтобы получить гарантированную заполняемость, а значит — доход. В условиях новой ковидной нормальности к этому способу прибегли те, кто заведомо проигрывал конкуренцию.

Бюджетная стоимость путевок оказывается ниже рынка. Турфирмы забирают свой процент — он полностью зависит от договоренностей, и озвучивать его участники рынка не спешат. «Сумма эта невелика и составляет от 3 до 5 процентов от цены путевки, — рассказал «Фонтанке» управляющий партнер Адвокатского бюро CTL, эксперт в сфере госзаказа Дмитрий Кудрявцев. — В этом году ситуация сильно изменилась. Южные лагеря находятся не в самом лучшем техническом состоянии. Раньше в них на коммерческой основе никто не ехал. Но из-за коронавирусных ограничений все мало-мальски приличные лагеря и пансионаты оказались востребованы в коммерческом секторе. Отправлять детей стало некуда».

В Ленинградской области ситуация, кстати, оказалась не лучше. «Если несколько лет назад в Ленобласти насчитывалось 200 детских оздоровительных лагерей, то в 2020 году их осталось всего 67, — говорит правозащитник Никита Сорокин. — Многие обанкротились после ковидного лета, и в 2021 году осталось всего 34 лагеря. Еще три «отвалились» после проверок Роспотребнадзора. Районные администрации бегали и буквально упрашивали оставшиеся лагеря принять детей».

К тому же летняя кампания — 2021 версталась буквально на коленке. «В нормальной ситуации бронирование лагерей начинается еще осенью, — рассказал «Фонтанке» специалист, работающий в сфере госзаказа. — Но в этом году из-за ковидных ограничений до середины апреля было неясно, какими окажутся правила игры». 16 апреля правительство Петербурга своим постановлением увеличило стоимость социальных путевок. Для ребенка-инвалида в южный пансионат у моря на 21 день путевка подорожала на 4 тысячи рублей — изначально в бюджете было заложено 43 тысячи. В общей сложности на лето 2021 года власти планировали частично или полностью оплатить из бюджета более 110 тысяч путевок на общую сумму более 2,4 млрд рублей. Согласно расчетам и обоснованиям расходов на организацию отдыха и оздоровления детей и молодежи, опубликованным на сайте комитета по образованию, около 1 млрд из этой суммы приходится на сертификаты для частичной компенсации стоимости путевки детям работающих граждан или спортивным и творческим коллективам. На долю детей-инвалидов приходится около 6,5 тысячи летних путевок. Из них только около 600 — в лагеря на территории Петербурга и Ленобласти, остальные — к морю, в Краснодарский край или Крым. Оно и понятно: летом все хотят к морю. Но здесь кроется еще одна проблема.

Найди десять отличий

«Районные администрации не выдают путевки по нозологиям. То есть туроператору и лагерю неизвестно, с какой инвалидностью приедет человек отдыхать, — говорит Никита Сорокин. — А разделение по нозологиям необходимо. Я сам опорник, у меня ноги очень чувствительны ввиду физиологии, и я не могу ходить, например, по гальке. А для детей с нарушениями аутического спектра нужны другие условия: они остро воспринимают шумы. Для астматиков не подходит южный климат, особенно если есть песчаные пляжи. Кроме того, происходит подмена понятий. Детям-инвалидам должны давать путевки на санаторно-курортный отдых, а отправляют в обычный лагерь, у которого свои санитарные нормы и правила. Там совсем другая специфика, в том числе бытовая».

То же самое, но немного другими словами говорят участники рынка. «В госконтрактах все технические задания, в которых указаны конкретные требования к лагерю, написаны под копирку, — рассказал «Фонтанке» один из представителей турфирм. — А надо, чтобы были разные техзадания для опорников, для детей с диабетом или с расстройством аутического спектра и так далее. Сейчас техзадания сформулированы таким образом, что под эти требования подходит практически любой лагерь или пансионат».

Но у чиновников своя правда. «В технической документации есть ссылки на все постановления правительства, — говорит начальник одного из районных отделов образования. — Начиная от постановлений о соблюдении ковидных норм и заканчивая постановлениями, в которых определена цена путевок. Там прямо написано, что это «отдых в санаторно-курортных организациях, предусматривающих материально-техническую базу и иные условия для круглосуточного пребывания детей-инвалидов, в том числе наличие беспрепятственного доступа к объектам и предоставляемым в них услугам для детей-инвалидов».

Кто крайний

Сегодня лагеря просто передают турфирме пакет документов, подтверждающий, что они готовы к работе. Этот пакет турфирма передает заказчику. Затем оплачивает из собственных средств аванс лагерю перед началом смены. А деньги по госконтракту получает уже после того, как дети отдохнут и все услуги будут оказаны. Семьи с детьми-инвалидами при этом не имеют права выбора лагеря или пансионата, а обратная связь получается только в случае громких скандалов или сорванного отдыха. Возникает вопрос, должен ли кто-то выезжать на место, чтобы убедиться, что у пансионата, куда вот-вот поедут дети, есть хотя бы стены и крыша. Туроператоры разводят руками и говорят, что у них такой обязанности нет. В районных отделах образования отвечают, что полномочий и возможностей для дальних командировок в южные регионы тоже не имеют: ковидные ограничения, нехватка сотрудников. Но есть другое мнение.

«Районные комитеты обязаны проверять условия в лагерях, — говорит глава комитета по соцполитике Александр Ржаненков, ведомство которого выполняло часть обязанностей по организации детского отдыха до того, как все эти функции были переданы комитету по образованию. — Именно комитеты заключают договоры и проводят конкурсные процедуры. Если случаются сбои, значит, они не подготовили должным образом технические задания, которым должны соответствовать эти лагеря. Да, ездить и проверять на юг условия в учреждениях накладно. Но жизнь ребенка стоит дороже».

Мошенничество задом наперед

Пока же проблемы решаются только по мере их появления. Следственный комитет возбудил уголовное дело о покушении на мошенничество в отношении главы «Экспертной компании» Ирины Мухиной. Именно ее компания выступала посредником при закупке путевок в оскандалившийся лагерь «Мечта» в Ленинградской области и в «Полярные зори» в Анапе. Также через «Экспертную компанию» петербургских детей-инвалидов и их матерей отправили в крымский пансионат «Россия», который оказался и вовсе законсервирован, когда туда прибыли получившие путевки семьи.

Ирина Мухина находится под домашним арестом. При этом у нее порядка 60 действующих контрактов на организацию детского отдыха с администрациями из разных регионов, ни один из которых не был расторгнут. Адвокат гендиректора «Экспертной компании» Ирины Мухиной Алексей Прохоров в разговоре с «Фонтанкой» отметил, что непонятно, как обвинение намерено доказывать в суде факт покушения на мошенничество. Дело в том, что Мухина никаких бюджетных денег по контракту с «Полярными зорями» или «Россией» не получала: затраты исполнителю госконтракта на организацию детского отдыха возмещают только по факту оказанной услуги.

«Система работает на устных договоренностях и предоплате со стороны турфирм, — объясняет Алексей Прохоров. — Госконтракт заключается буквально накануне смены. Только после заключения контракта и поступления в лагерь аванса идет набор персонала: на протяжении года в пустующем летнем лагере никто штат сотрудников, конечно, не держит.

В лагерь «Мечта» перед началом смены Мухина перевела более миллиона рублей предоплаты из собственных средств. Лагерь, в свою очередь, представил все необходимые документы, включая разрешение Роспотребнадзора, чтобы доказать, что готов к работе. После окончания смены заказчик — в данном случае администрация Московского района — должен передать в комитет финансов Петербурга документы, составленные на основе корешков путевок, по которым отдыхали дети. Только после этого осуществляется оплата услуг туроператора по госконтракту. Чтобы исполнить контракт по «Полярным зорям», «Экспертная компания» имела банковскую гарантию на 9 миллионов рублей. В результате все, кого не устроили условия в этом пансионате, были перенаправлены за счет компании в другие места, а Ирине Мухиной администрация Красносельского района выставила штрафные санкции на сумму 142 тысячи рублей».

По словам адвоката, в существующей системе организации детского отдыха шансы выжить есть только у крупных игроков, которые получают прибыль за счет крупного оборота.

«Туроператор имеет минимальный процент от стоимости путевки. В каждом конкретном случае этот процент зависит от договоренности с администрацией пансионата, — говорит Алексей Прохоров. — Чтобы обеспечить прибыль и оборотные средства, которые позволят заключать новые контракты и платить авансы лагерям и пансионатам, туроператору необходимо иметь множество госконтрактов одновременно. В противном случае эта деятельность просто экономически нецелесообразна».

При всем богатстве выбора альтернативы нет

При этом в существующей системе отношений между всеми участниками госконтрактов на летний отдых у лагерей нет ни малейшего стимула соответствовать ожиданиям и потребностям детей-инвалидов.

«До 2018 года некая конкуренция среди лагерей сохранялась, потому что они сами боролись за госконтракты, — говорит Дмитрий Кудрявцев. — Но с возникновением прокладок в виде турфирм она закончилась. Зачем нужна турфирма? Многие лагеря, насколько я могу судить, не умеют и не хотят заниматься оформлением документов для госконтрактов. Кроме того, если речь идет об организованных детских группах, их надо довезти до лагеря, а это не входит в стоимость путевки. Доставку организует турфирма за свой счет. Но, если речь идет не о группах, а о детях с индивидуальным сопровождением, лучше выделять семье сертификат на отдых на определенную сумму. Чтобы семья сама могла выбрать тот лагерь, который им больше нравится».

Эту меру еще в 2018 году предлагала уполномоченный по правам ребенка в Петербурге Светлана Агапитова после объезда южных лагерей и пансионатов, куда отправляли петербургских детей. «В среднем путевку, за которую город готов заплатить 38 000 рублей, лагерь продает за 25–28 тысяч рублей. Разница — 10–13 тысяч с человека — оседает у посредника, который организацией отдыха не занимается вообще. Он лишь выигрывает торги, — говорилось в отчете уполномоченного трехлетней давности. — В этой системе нужны срочные изменения. Тот факт, что кто-то наживается, экономя на детском отдыхе, говорит о ее неэффективности. Радикальным выходом из ситуации были бы сертификаты, компенсирующие покупку путевки. Тогда люди сами смогли бы выбрать здравницу, которая им подходит наилучшим образом, а не доверять этот ответственный шаг посреднику».

Придет лесник и выгонит всех из леса

Однако участники рынка опасаются, что после скандального лета 2021 года в Петербурге будет реализован другой сценарий — московский. С 2016 года за организацию отдыха столичных детей по всем льготным программам отвечает единый оператор — «Мосгортур» («Московское агентство организации отдыха и туризма»). Создание петербургского аналога положит конец жизнедеятельности туроператоров со всеми их наработанными годами схемами.

«Здесь проблема не столько в администрации, сколько в тех структурах, которые заявляются на конкурс для осуществления отдыха детей-инвалидов, — говорит Александр Ржаненков. — Воспользовавшись соответствующими лазейками в системе, конкурсы выигрывают компании, которые не имеют лагерей, а заключают субподрядные договоры. Вполне возможно, что в последующем встанет вопрос, кто же должен заниматься этим вопросом. Безусловно, нужно что-то менять».

Но не факт, что от «зачистки поляны» выиграют конечные потребители — ведь конкуренции между лагерями за внимание конечного потребителя все равно не будет.

«Даже для транспортных компаний сегодня условия становятся настолько жесткими, что им становится невыгодно перевозить детей в лагерь и обратно. Куча бумаг, куча проверок, — говорит Никита Сорокин. — И таким образом, происходит уничтожение целой сферы бизнеса. Возможно, этот бизнес загоняют под государство, чтобы этим занималась определенная структура при комитете по образованию. Но я считаю, что проблему надо решать на законодательном уровне. Потому что только присутствие бизнеса в этой сфере дает возможность для конкуренции. Тогда и государственные организации начинают лучше работать. Если вся сфера окажется под государственным регулированием, чиновники не будут стремиться к улучшению качества услуги. И мы получим достаточно формальный отдых для детей».

Венера Галеева, «Фонтанка.ру»